Лесной форум Гринпис России

Здесь Вы можете обсудить "лесную" тему, задать вопрос специалистам по лесному хозяйству, лесной экологии, охране лесов.



Автор
Алексей Ярошенко
сотрудник Гринпис России

Статьи: 17
Зарегистрирован: 29 сен 2004, 17:09

Рубрики

Перейти на форум


Поиск статей
 
Расширенный поиск

Настройки закладок
Социальные сети:
Blogger Delicious Digg Facebook Friend Feed Google Связано с Live Mixx MySpace Netvibes Reddit Stumble Upon Technorati Twitter Wordpress

Связанные статьи

Лесная реформа в России: что сейчас происходит с российскими лесами и лесным хозяйством



 
Описание статьи: Материал к докладу на заседании Общественного экологического совета при Федеральном агентстве лесного хозяйства 19 ноября 2008 г.
Размещено: 30 янв 2013, 15:46
Хотели как лучше, а получилось как всегда
В.С.Черномырдин


В результате проведенных в 2007-2008 г.г. реформ, основанных на новом лесном законодательстве Российской Федерации, некоторых других ошибочных решений, а также совпавших с ними негативных процессов в мировой экономике, лесной сектор нашей страны оказался на грани глубокого кризиса. Предотвратить этот кризис уже невозможно - он начался, и развивается весьма стремительно. Однако можно и нужно принять меры к тому, чтобы он оказался как можно менее продолжительным, нанес как можно меньший ущерб лесу и зависящим от него людям, и чтобы как можно быстрее восстановилось движение российского лесного сектора в направлении большей экологической, социальной и экономической устойчивости.

Наблюдаемые нами кризисные явления в лесном секторе происходят на фоне ряда неблагоприятных долгосрочных тенденций. Важнейшей из них является истощение экономически доступных и удобных для использования лесных ресурсов, особенно в районах традиционно наиболее интенсивного лесопользования, в местах расположения основных предприятий лесной промышленности и проживания большинства занятого в лесном секторе населения. Истощение в нашем случае не подразумевает сокращение общей площади лесов или общего запаса древесины в них - речь идет о качественном ухудшении лесов России как природного ресурса, неблагоприятных изменениях их возрастной, пространственной и качественной структуры.

На карте голубым цветом показана зона распространения преимущественно мелколиственных и смешанных лесов в России. Легко заметить, что она в основном совпадает с границами наиболее густонаселенных и транспортно освоенных районов страны, т.е. именно тех районов, где лесные ресурсы наиболее востребованы и наиболее доступны. Основная часть этих лесов сформировалась в результате смены ранее господствовавших хвойных или широколиственных лесов в результате рубок и пожаров, и отчасти - в результате зарастания заброшенных сельскохозяйственных угодий.

В связи с историческими особенностями развития российской лесной отрасли, она наиболее нуждается в древесине хвойных и твердолиственных древесных пород, особенно крупномерной и высококачественной, запасы которой оказались в наибольшей степени истощенными в зоне преобладания смешанных и мелколиственных лесов в целом.

Если рассматривать ситуацию в более детальном масштабе, в районах традиционного лесопользования она обычно оказывается весьма печальной. В масштабе субъектов федерации, административных районов, лесничеств, крупных арендных участков, как правило, значительно более истощенными и неблагоприятно преобразованными оказываются леса, расположенные вблизи дорог и других путей сообщения, на более доступных, особенно в летний период, землях, леса большей продуктивности и исходно лучшего (с хозяйственной точки зрения) породного состава и качества. При этом существующая лесная статистика (например, Государственный учет лесного фонда) в основном не отражает эту картину, поскольку учетные категории слишком обобщены и в значительной степени смешивают доступные и недоступные для использования леса.

Истощение экономически доступных лесных ресурсов является важнейшим источником угроз не только экономическому благополучию лесных поселков и предприятий, но и существованию лесов высокой природной или социальной ценности. В первую очередь именно истощение лесов, ранее вовлеченных в заготовку древесины, вынуждает лесозаготовителей стремиться к рубкам в защитных лесах, планируемых особо охраняемых природных территориях, припоселковых лесах и других лесах высокой природоохранной или социальной ценности.

К сожалению, проблема критического истощения экономически доступных лесных ресурсов в России пока не получила должного признания ни на уровне большинства руководящих работников лесного хозяйства, ни на уровне руководства страны в целом. Расчетная лесосека - рассчитываемый по старинным формулам разрешенный годовой объем лесопользования - создает иллюзию лесного изобилия. Ошибочное представление о том, что в России можно в современных условиях заготавливать ежегодно более пятисот миллионов кубометров древесины, стоит лишь убрать мешающие этому социальные и природоохранные ограничения и сократить роль государства в организации лесного хозяйства, послужило в 2003 году основой для начала разработки нового Лесного кодекса.

Проект нового Лесного кодекса исходно основывался на неправильных представлениях о количестве и состоянии лесных ресурсов в России, о необходимом уровне участия государства в управлении лесами, о возможностях развития лесной отрасли страны. Ситуация усугубилась тем, что к разработке и обсуждению проекта практически не привлекались независимые эксперты и специалисты-практики в области лесного хозяйства, лесопользования и охраны природы. На завершающих этапах разработки и принятия кодекса не было организовано общественное обсуждение (все версии проекта были доступны для общественности, но "обратной связи" с разработчиками закона не было). Иными словами - не было системы защиты от ошибок, от несовместимых с жизнью положений и требований. В результате получился новый Лесной кодекс, который совершенно обоснованно можно считать худшим лесным законом за всю историю российского государственного лесоуправления.

В период разработки нового Лесного кодекса некоторые работники леса надеялись, что очевидные проблемы будут хотя бы частично исправлены на этапе подготовки нормативно-правовых актов лесного хозяйства. Эти надежды не сбылись: новые правила сделали лесное законодательство еще более запутанным, малопонятным, противоречивым, несовместимым с жизнью. Отчасти это является результатом спешки при его подготовки: законом о введении в действие Лесного кодекса на разработку нормативов отводилось полгода, но из-за формальностей, связанных с разработкой и утверждением документов, реальный срок их разработки сократился еще как минимум на два-три месяца.

Количество явных ошибок или противоречий, содержащихся в новых нормативно-правовых актах лесного хозяйства, исчисляется сотнями. Практики лесного хозяйства, а тем более лесопромышленники-арендаторы, для многих из которых обязанности по ведению лесного хозяйства являются новыми и непривычными, часто просто не могут разобраться, что же конкретно имели в виду авторы того или иного требования, и как им следует исполнять это требование в лесу. Вот лишь несколько показательных примеров.

В соответствии с Правилами заготовки древесины (утверждены приказом МПР от 16 июля 2007 г. № 184), "рубка лесных насаждений, хранение и вывоз древесины с каждой лесосеки осуществляется в течение 12 месяцев с даты подачи лесной декларации, в которой предусматривается рубка лесных насаждений на данной лесосеке". В соответствии с Порядком заполнения и подачи лесной декларации (утвержден приказом МПР от 2 апреля 2007 г. № 74), "лесная декларация подается ежегодно ... за один месяц до начала декларируемого календарного года". Возможность подачи дополнительной лесной декларации в течение года не предусматривается. Таким образом, получается, что в декабре каждого года - через 12 месяцев после подачи лесной декларации на этот год - арендатор теряет правовую основу для осуществления рубок, хранения и вывоза древесины с лесосек.

В соответствии с приложением 1 к Правилам лесовосстановления (утверждены приказом МПР от 16 июля 2007 № 183), для лесовосстановления в таежной зоне предписывается использовать посадочный материал ели в возрасте не менее трех или четырех лет (в зависимости от лесного района). В России в настоящее время все большее распространение получает выращивание сеянцев с закрытой корневой системой, выращиваемых в тепличных комплексах в специальных контейнерах. Возраст этих сеянцев составляет обычно один год, реже два. Таким образом, лесопользователи-арендаторы и лесохозяйственные организации, использующие наиболее прогрессивные и современные технологии лесовосстановления с использованием сеянцев с закрытой корневой системой, автоматически становятся нарушителями требований Правил лесовосстановления.

В соответствии с Правилами ухода за лесами (утверждены приказом МПР от 16 июля 2007 г. № 185), "при реконструкции малоценных лесных насаждений в защитных лесах предельные размеры участков одноприемной реконструкции не должны превышать 5 гектаров" (т.е. разрешаются сплошные рубки на площади до 5 гектаров, относящиеся к рубкам ухода). В соответствии со ст. 17 Лесного кодекса, "в защитных лесах сплошные рубки осуществляются только в случае, если выборочные рубки не обеспечивают замену лесных насаждений, утрачивающих свои средообразующие, водоохранные, санитарно-гигиенические, оздоровительные и иные полезные функции, на лесные насаждения, обеспечивающие сохранение целевого назначения защитных лесов и выполняемых ими полезных функций" - то есть сплошные рубки здоровых насаждений, не утрачивающих свои полезные функции, запрещены, вне зависимости от того, являются они "ценными" или "малоценными". Таким образом, Правила ухода за лесами противоречат требованию ст. 17 Лесного кодекса.

Таких примеров можно привести сотни, но, к сожалению, не в формате краткого обзора. Необходимо отметить, что новые нормативно-правовые акты лесного хозяйства объемны и многочисленны, поэтому тщательный и полный анализ всей этой документации на предмет ошибок, неразумных требований и противоречий еще никем не произведен. Попытки применения новых нормативно-правовых актов лесного хозяйства на практике приводят к выявлению все новых и новых проблем, и конца этому процессу пока не видно. В целом качество новой нормативно-правовой базы лесного хозяйства таково, что обеспечить на ее основе (соблюдая все требования законов и правил) экономически устойчивое, экологически безопасное и социально ответственное лесопользование невозможно.

Необходимо отметить, что новый Лесной кодекс декларирует некоторые весьма правильные и разумные нормы и принципы - однако, на практике эти нормы и принципы не работают, из-за того, что требования нового лесного законодательства или недостаточно ясны, или невыполнимы.

Новый Лесной кодекс декларирует некоторую децентрализацию управления лесами - передачу части полномочий Российской Федерации в области лесных отношений органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Однако, из трех важнейших элементов системы управления лесами - административного (создания органов управления лесами и руководства ими), финансового (распоряжения доходами от леса и расходами на лесное хозяйство) и правового (установления законов и правил, относящихся к лесу) - регионам в достаточной мере передан только один - административный. Распоряжение лесными финансами по-прежнему в основном сохранилось за федеральным уровнем (как получение основной части лесных доходов, так и распределение средств на осуществление лесных полномочий в виде целевых субвенций). Основные нормы и правила также по-прежнему определяются федеральными органами власти, регионам досталось лишь право частично регулировать использование лесов для собственных нужд граждан. У органов власти субъектов РФ при таком распределении полномочий практически нет ни достаточных стимулов, ни достаточных возможностей для организации качественного управления лесами.

Новый лесной кодекс декларирует недопустимость использования лесов органами государственной власти. Однако, на практике подавляющую часть работ по охране, защите и воспроизводству лесов (которые включают в себя заготовку древесины при уходе за лесами и санитарных рубках, или, значительно чаще, под видом ухода за лесами или санитарных рубок) выполняется организациями, учредителями которых являются органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

Новый лесной кодекс декларирует размещение государственного заказа на выполнение работ по охране, защите и воспроизводству лесов путем проведения торгов (в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ), т.е. возможность добросовестной конкуренции между потенциальными исполнителями заказа. На практике в подавляющем большинстве случаев конкурсная документация в 2008 году была сформирована, и сами конкурсы были проведены, таким образом, что победители были практически предопределены заранее (организации, созданные на основе бывших лесхозов). Несмотря на то, что эта практика является в России преобладающей, пока известен лишь один случай расторжения заключенных подобным образом контрактов: решением Арбитражного суда Приморского края от 29 августа 2008 г. признаны недействительными конкурс на проведение работ по охране, защите и воспроизводству лесов, организованный Управлением лесного хозяйства Приморского края. В целом же декларативная норма о размещении государственных заказов на работы по охране, защите и воспроизводству лесов путем проведения торгов работает лишь формально. Возможно, ситуация несколько изменится в 2009 году в связи с распоряжением Правительства РФ от 27 февраля 2008 г. № 236-р, в соответствии с которым размещение заказов должно происходить исключительно через аукцион, но вряд ли изменения будут принципиальными.

Новый Лесной кодекс декларирует "привязку леса к земле", тождественность понятий "лесной участок" и "земельный участок". Это совершенно правильный подход, но на практике он работает лишь в очевидных случаях (а именно в тех случаях, где и раньше, до введения нового Лесного кодекса, не было существенных разночтений между понятиями "участок леса" и "участок земли"). В сложных случаях, если лес числился лесом, а основное целевое назначение земли под ним не предполагало в явном виде наличие леса - после принятия нового Лесного кодекса образовались леса с неясным статусом, на которые нормы лесного законодательства не распространяются, охрана, защита и воспроизводство которых не предусматриваются, и тратить средства субвенций из федерального бюджета на которые нельзя. На момент вступления в силу нового Лесного кодекса на такие леса приходилось примерно 5% от общей площади лесов страны, главным образом - бывшие "сельские леса", находящиеся на землях сельскохозяйственного назначения. "Примерно" - потому, что точные площади и границы таких лесов в настоящее время никому не известны, картографические материалы и достоверный учет в масштабах страны отсутствуют.

Новый Лесной кодекс декларирует право граждан свободно и бесплатно пребывать в лесах, а с изменениями, внесенными Федеральным законом от 22 июля 2008 г. № 143-ФЗ, и недопустимость ограничения доступа граждан в леса лицами, которым предоставлены лесные участки. Однако, ряд статей кодекса допускает возможность строительства в лесах постоянных и временных сооружений (в частности, статьи 29, 32, 34, 36, 38, 41, 44, 47), в том числе таких, которые могут быть использованы для ограничения доступа граждан в леса или эксплуатация которых может подразумевать ограничение доступа граждан в леса. В частности, предоставление лесов в аренду для осуществления рекреационной деятельности (ст. 41 Лесного кодекса) подразумевает возможность возведения временных построек, при том, что определение "временной постройки" в действующем законодательстве отсутствует. Фактически это означает возможность застройки переданных в аренду с этой целью лесов как минимум теми сооружениями, срок эксплуатации которых не превышает максимальный срок аренды (49 лет), в том числе коттеджами; именно так данная статья кодекса понимается большинством участников лесных отношений и в большинстве субъектов Российской Федерации. Фактически, судя по установленным минимальным ставкам платы за этот вид пользования, так же эта статья понимается Правительством Российской Федерации. Очевидно, что коттеджная застройка подразумевает ограничение свободного доступа граждан на застроенные лесные участки, то есть право граждан свободно и бесплатно пребывать в лесах на практике также не реализуется.

Новое российское лесное законодательство создает условия для массового развития незаконных рубок и аналогичных им правонарушений в лесах. Незаконные рубки в России, равно как и в любой другой стране мира, имеют три главные причины:
  • нищета и безработица, особенно среди сельского населения, жителей лесных деревень и поселков;

  • чрезмерные ограничения на доступ граждан к жизненно важным и необходимым для них ресурсам леса;

  • недостаточность или отсутствие лесной охраны, слабость государственных право-охранительных органов в целом.

Новое российское лесное законодательство существенно усиливает действие всех трех причин. Чрезмерная сложность и неясность процедур, связанных с получением доступа к лесным ресурсам, планированием хозяйственной деятельности и отчетностью, резко увеличившийся документооборот, льготы, предоставляемые крупнейшим инвесторам, создают условия для быстрого вымирания малого и среднего лесного бизнеса, обеспечивающего основную часть занятости населения в лесном секторе, особенно в сельской местности. Административная реформа органов управления лесами также ведет к значительному сокращению занятости в лесном хозяйстве. Тяжелое экономическое положение подталкивает предприятия лесного сектора к увольнению значительной части сотрудников, особенно наименее квалифицированных, кому труднее всего найти альтернативную работу. Все это происходит на фоне быстрого технического перевооружения лесной отрасли, приводящего, за счет роста производительности труда, к высвобождению большого числа работников. В совокупности эти процессы ведут к значительному росту безработицы в лесных деревнях и поселках, и, как следствие, нищеты. Не имея возможности найти законную работу, многие из уволенных вынужденно пополняют ряды так называемых "черных лесорубов" - не тех, кто организует незаконный лесной бизнес и получает от него основные доходы, а тех, кто непосредственно работает в лесу и в случае поимки несет основную ответственность (вплоть до лишения свободы по ст. 260 УК РФ).

Новое российское лесное законодательство существенно ограничивает доступ граждан к жизненно важным для них лесным ресурсам, прежде всего - дровам и пищевым ресурсам (грибам, ягодам, орехам и др.).

Согласно Лесному кодексу, граждане имеют право заготавливать древесину для собственных нужд на основании договоров купли-продажи на льготных условиях (с оплатой по минимальным ставкам, утверждаемым Правительством РФ). Цена права на заготовку дров невелика: плата за право заготовки десяти кубометров осиновых дров в большинстве случаев составит менее пятидесяти рублей, что не является значительной суммой даже для беднейших граждан. Однако, процедуры получения этого права (устанавливаемые законами субъектов РФ) в большинстве случаев настолько сложны, что справиться с ними может лишь небольшая доля нуждающихся в дровах, а в некоторых регионах (например, в Московской области) справиться не может практически никто. Ситуация усугубляется тем, что большинство жителей сельских населенных пунктов не знакомо и не имеет возможности ознакомиться с новым лесным законодательством, а также не знает, где располагаются новые органы управления лесами и кто в них за что отвечает (а часто и не имеет реальной возможности это выяснить). Если же жители домов с дровяным отоплением не могут получить законное право на заготовку дров, и купить готовые дрова в обозримой окрестности не у кого - они бывают просто вынуждены прибегать к незаконным рубкам.

Похожая ситуация и с пищевыми ресурсами леса. Согласно статьям 11 и 35 Лесного кодекса, граждане имеют право свободно и бесплатно заготавливать грибы, ягоды, орехи и тому подобные ресурсы для собственных нужд. Однако, если они заготавливают их не для собственных нужд, а на продажу (на рынках, у дорог, или на пунктах приема грибов и ягод у населения) - это уже классифицируется как предпринимательская деятельность. Для ее осуществления требуется регистрация юридического лица (со всей сопутствующей этому отчетностью), заключение договора аренды по результатам аукциона на срок от 10 до 49 лет, составление проекта освоения лесов, ежегодная подача лесной декларации и отчета об использовании лесов. На этого арендатора в какой-то мере (а если он единственный арендатор - то в полной) ложатся обязанности по охране, защите и воспроизводству лесов, по обеспечению пожарной безопасности. Если следовать требованиям нового лесного законодательства буквально, то деревенская бабушка, собирающая грибы и ягоды для продажи у дороги, для того, чтобы делать это полностью законно, должна содержать штат из двух квалифицированных офисных работников и, в зависимости от ситуации, до нескольких лесохозяйственных рабочих. Конечно, всегда есть пути для обхождения неразумных требований закона (продавец грибов или ягод на рынке может заявить, что собирал их для собственных нужд, а продает непредвиденные излишки) - но далеко не каждый такой продавец знает законы и умеет отстаивать свои права. Количество людей, для которых сбор пищевых и недревесных ресурсов леса на продажу является важным источником средств к существованию, в России исчисляется первыми сотнями тысяч - и формально все они с принятием нового кодекса стали лесонарушителями.

Новое лесное законодательство завершило разрушение государственной лесной охраны в России. Процесс этот начался давно, еще в 1993 году, когда Основами лесного законодательства было закреплено право работников лесной охраны зарабатывать себе на жизнь заготовкой и продажей древесины при рубках ухода или санитарных (или под видом рубок ухода или санитарных). Это привело к постепенному превращению лесников-обходчиков (лесных сторожей) в рабочих, большую часть времени занятых на заготовке древесины. Наибольший урон государственной лесной охране нанесла реформа 2000 года, когда была ликвидирована самостоятельная Федеральная служба лесного хозяйства, и ее функции переданы Министерству природных ресурсов. После этой реорганизации судьба низового звена государственных органов лесного хозяйства (лесхозов и лесничеств) в течение примерно полугода оставалось неясной - было вообще непонятно, будут ли эти органы существовать в дальнейшем, а если будут, то в каком качестве и с каким штатом. Такое пренебрежительное отношение государства к работникам леса нанесло престижу государственной лесной охраны самый тяжелый ущерб, последствия которого ликвидировать не удалось до настоящего времени. В 2005 году разрушение государственной лесной охраны продолжилось: полномочия по охране лесов были переданы, на основании Федерального закона от 29 декабря 2004 г. № 199-ФЗ, Росприроднадзору, при том, что штат бывших работников лесной охраны остался в Рослесхозе. Новое лесоохранительное ведомство располагало для выполнения новых полномочий чуть более чем четырьмя сотнями инспекторов (вместо 65 тысяч лесников, ранее отвечавших за охрану лесов). Вопросы о передаче штата работников лесной охраны в Росприроднадзор, или хотя бы об организации эффективной совместной работы двух ведомств, на протяжении последующих двух лет, до вступления в силу нового Лесного кодекса, так и не были решены.

Новый Лесной кодекс вообще не предусматривает наличия лесных сторожей (лесников), обеспечивающих охрану лесов от имени собственника - государства. Кодекс предусматривает осуществление государственного лесного контроля и надзора - но это совсем не то же самое, что охрана лесов (надзор и контроль подразумевают выборочные плановые или внеплановые проверки, но не предусматривают наличие в лесу сторожа - лесника). Кодекс предусматривает передачу органам государственной власти субъектов РФ полномочий по организации охраны лесов - но в само понятие "охрана лесов" не включена охрана лесов от незаконных рубок (статья 51).

Таким образом, новое лесное законодательство способствует массовому распространению незаконных рубок в лесах через создание условий для роста нищеты и безработицы среди сельского населения, через ограничение доступа граждан к жизненно важным для них ресурсам леса, и через разрушение государственной лесной охраны и вообще охраны лесов от незаконных рубок.

Новый Лесной кодекс коренным образом изменил систему лесного планирования и учета лесов. С формальной точки зрения, новая система стала более логичной. Во-первых, произошло разделение таксации лесов (детальной инвентаризации в процессе лесоустройства для нужд планирования хозяйственной деятельности) и государственной инвентаризации лесов (выборочной инвентаризации лесов для нужд мониторинга и стратегического планирования, с возможностью получения статистически достоверных данных на основе инструментальных измерений). Во-вторых, была сформирована унифицированная иерархическая четырехуровневая система планирования (лесной план - лесохозяйственный регламент - проект освоения лесов - лесная декларация). Но практическая реализация и того, и другого наилучшим образом иллюстрирует принцип "хотели как лучше - а получилось как всегда". Методика проведения государственной инвентаризации лесов до сих пор не утверждена, поэтому фактически ГИЛ существует "на птичьих правах", а ее результатов, которые независимые специалисты могли бы посмотреть и проверить на предмет качества, пока нет. Непонимание того, что государственная инвентаризация лесов и лесоустройство - совершенно разные инструменты, нужные для решения совершенно разных задач, привело к попытке подмены лесоустройства лесоинвентаризацией, и в итоге - к ликвидации государственного финансирования собственно лесоустройства и его деградации.

Иерархический подход к лесному планированию на практике не сработал: из-за сжатых сроков, отведенных на разработку новой плановой документации, подготовка большинства документов всех четырех уровней (лесных планов, лесохозяйственных регламентов, проектов освоения лесов и лесных деклараций) проводится не последовательно, а одновременно. Нередко получается даже так, что документы более низкого уровня (проекты освоения лесов) делаются раньше, чем документы более высокого уровня (лесохозяйственные регламенты), которые должны служить основой для их разработки. То же самое относится и к проектам лесных планов и лесохозяйственных регламентов - нередко проекты регламентов появляются раньше, чем лесные планы, в соответствии с которыми они должны разрабатываться.

Особо необходимо отметить целый комплекс проблем, связанных с порядком заполнения и подачи лесных деклараций. Порядок заполнения и подачи лесной декларации, утвержденный приказом МПР от 2 апреля 2007 г. № 74, представляет собой наиболее неудачное сочетание отдельных положений, заимствованных из практики скандинавских стран и Канады. Этот порядок предполагает жесткое и детальное планирование всех хозяйственных мероприятий на 13 месяцев вперед, без возможности внесения изменений в зависимости от меняющихся условий хозяйствования. В реальных условиях ведения хозяйственной деятельности в лесу такое жесткое планирование обычно невозможно, или, как минимум, крайне нецелесообразно. Соответственно, у лесопользователей возникает мощный стимул к поиску различных обходных путей, позволяющих на практике отступать от лесных деклараций - и такие пути, скорее всего, будут найдены.

Вообще, несовместимость многих положений нового лесного законодательства с реальными условиями хозяйственной деятельности в лесах, а также очевидная направленность многих норм против интересов граждан или субъектов предпринимательства, вынуждает людей искать не столько пути соблюдения этих норм, сколько пути их обхождения. Поскольку даже очевидные ошибки нового лесного законодательства официально не признаются и не исправляются, поиск путей "в обход законов и правил" постепенно входит в привычку. У работников лесного хозяйства и органов управления лесами, лесопромышленников и простых граждан формируется пренебрежительное отношение к лесному законодательству, привычка даже не задумываться о соблюдении его норм - так называемый "правовой нигилизм". По всей видимости, именно правовой нигилизм станет самым долгосрочным результатом введения нового лесного законодательства, основывающегося на Лесном кодексе 2006 года. Простых и быстрых путей искоренения правового нигилизма ни в России, ни в мире не изобретено: его во много раз легче сформировать, чем искоренить.

Необходимо отметить, что негативные тенденции, наблюдающиеся в лесном секторе России сейчас, имеют тенденцию к ухудшению. "Критической датой" для многих из них является 1 января 2009 года. Именно к этой дате должны быть приведены в соответствие с новым лесным законодательством все договора аренды и пользования лесами. Многие договора так и не будут приведены в соответствие с новым кодексом - из-за большого количества вопросов, не урегулированных "Порядком приведения договоров аренды участков лесного фонда и договоров безвозмездного пользования участками лесного фонда в соответствие с Лесным кодексом Российской Федерации" (утвержден приказом МПР от 4 октября 2007 № 258). Что будет с теми лесопользователями, которые не смогут своевременно привести договора аренды в соответствие с новым кодексом - пока окончательно не ясно, но, скорее всего, с течением времени большинство из них потеряет право аренды.

С 1 января 2009 г. прекратится действие большинства старых контрактов на охрану, защиту и воспроизводство лесов. Заключение новых потребует какого-то времени - вероятно, от полутора до трех месяцев. В этот период времени так называемые "хозяйствующие" организации, созданные на базе бывших лесхозов, могут оказаться в крайне тяжелом (или даже безнадежном) экономическом положении.

С 1 января 2009 года предполагается увеличение сразу многих платежей, тарифов и пошлин, влияющих на социально-экономическую ситуацию в лесной отрасли (цен на электроэнергию, топливо, транспортные услуги, минимальных ставок платы за лесные ресурсы, вероятно - вывозных таможенных пошлин, и других). Одновременно с этим ожидается увеличение затрат, напрямую не связанных с увеличением тарифов, но имеющих тот же эффект (например, изменения в порядке декларирования экспортируемой древесины, связанные с введением 14-значных кодов ТН ВЭД, изменения в доступности парка вагонов, связанные с реформами в системе российских железных дорог, и другие).

Наконец, кризисные явления в российской экономике могут привести к тому, что с начала следующего года "жесткая критика" в адрес руководителей органов лесного хозяйства перейдет в "поиск стрелочников" и "принятие неотложных мер". Поскольку причины кризисных явлений должным образом не анализируются, "неотложные меры" могут приобрести хаотический характер и тем самым усугубить ситуацию, привести к дальнейшей утрате квалифицированных управленческих кадров, или блокировать принятие действительно неотложных решений по исправлению ситуации.

С учетом всего вышеизложенного перспективы развития лесного сектора России в 2009 году выглядят далеко не благоприятными. Конкретные масштабы кризисных явлений будут во многом зависеть от глубины кризиса в российской и мировой экономике в целом; в связи с этим дать точные прогнозы касательно даже ближайшего будущего российской лесной отрасли не представляется возможным.

Представляется наиболее вероятным, что в 2009 году произойдет снижение объемов лесопользования и производства лесной продукции по сравнению с уровнем 2007 года на 35-50%, и примерно на столько же (или даже несколько сильнее) сократится занятость в лесном секторе. Процесс резкого сокращения производства и занятости в лесном секторе России уже начался. По состоянию на середину ноября 2008 года, как минимум на семи российских целлюлозно-бумажных комбинатах произошло прекращение или существенное сокращение варки целлюлозы и в настоящее время производятся массовые увольнения работников. Количество предприятий деревообрабатывающей промышленности, остановивших или сокративших производство и увольняющих работников, исчисляется многими десятками. Сокращение занятости в лесозаготовительной отрасли уже происходит практически повсеместно.

Увеличение физических объемов незаконных рубок в 2009 году, возможно, будет не очень значительным (в связи с резким падением спроса на древесину), но доля незаконно заготовленной древесины в общем объеме рубок вырастет весьма существенно (в связи с сокращением объемов законных рубок).

Прогнозировать развитие ситуации с лесными пожарами сложнее всего, поскольку уровень пожарной опасности сильно зависит от погодных условий конкретного года. Однако, если погодные условия будут благоприятствовать пожарам - ситуация легко может стать катастрофической, а ущерб от лесных пожаров превысить исторические рекорды. К сожалению, после разрушения централизованной системы охраны лесов от пожаров российские органы управления лесами или какие-либо иные организации практически не способны противостоять массовым лесным пожарам.

Приведенный выше краткий диагноз российского лесного сектора выглядит весьма неутешительным. Однако ничего нового в нем нет: специалистам было ясно еще два года назад, что именно к таким последствиям может привести принятие нового Лесного кодекса и проведение основанных на нем реформ органов управления лесами. Мировой экономический кризис лишь ускорил и отчасти усилил эти последствия, но в целом они были неизбежны и предопределялись логикой проводившихся в лесном секторе реформ.

Скорее всего, негативные последствия проведенных в лесном секторе реформ будут иметь затяжной характер, и период наиболее выраженных кризисных явлений растянется на два-три года. На данном этапе необходимо принять меры к тому, чтобы сделать период кризиса как можно более коротким и как можно менее болезненным для леса и занятых в лесном секторе людей, и обеспечить как можно более быстрое восстановление лесного сектора после кризиса. Для того, чтобы минимизировать возможность подобных кризисов в будущем, послекризисное восстановление лесного сектора должно основываться на принципах неистощительного использования и эффективного воспроизводства лесных ресурсов, экологической безопасности и социальной ответственности.

Первоочередной мерой, направленной на исправление ситуации в лесном секторе России, должно стать признание ошибок, допущенных при разработке нового лесного законодательства, критического уровня истощенности лесных ресурсов, и катастрофического, требующего немедленных действий со стороны государства, социально-экономического положения лесных деревень и поселков. Без признания допущенных ошибок и реальных проблем надеяться на какое-либо исправление ситуации не приходится. Как показал опыт последних двух лет - пока допущенные ошибки и существующие проблемы не признаны, абсолютное большинство предложений по исправлению ситуации со стороны неправительственных организаций, работников леса, независимых экспертов просто отвергается теми, от кого зависит принятие конкретных управленческих решений.

 Профиль  
 
Добваить комментарий
Комментарии
Нет комментариев к этой статье.
Сортировать комментарии по
Добваить комментарий

Кто сейчас на конференции

Зарегистрированные пользователи: Bing [Bot], Yahoo [Bot]

Powered by phpBB © 2000, 2002, 2005, 2007 phpBB Group
© PhpBB phpBB3-Knowledgebase Mod version 1.0.3
Русская поддержка phpBB
Rambler's Top100